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校车安全条例与标准编制中存在的法律依据和程序问题(三)

原载搜狐汽车评论


校车是为学生上下学提供交通服务的一种车辆,客观地分析学生安全运输问题,可以发现,任何一起校车事故的发生都不是单纯的校车质量问题,或超载等违章驾驶问题,它还涉及校车技术标准、车辆的运营与维修、驾驶员的选择与管理,以及道路交通法规、政府管理机构、财政补贴政策等许多领域。《中国巴士与客车》年鉴主编王健为专业媒体撰写了一系列的评论和分析文章,比较全面和客观地讨论了学生安全运输的相关问题,经作者本人同意在这里汇集最新的修订稿。



三、校车不能单独承载学生运输的安全之重,重的是建立和完善学生运输安全法规体系和执行

“校车”问题不是简单的车辆技术标准、交通运营行业管理或教育界的问题,正在制定中的《校车安全条例》法规和修订中的《专用中小学生校车安全技术条件》等系列强制性国家标准过程中,所暴露出来的一些程序问题和缺乏相关法律依据的问题,反映了政府有关部门领导急于建立学生运输安全制度的良好意愿,但在国家政策、法规和管理体制上却呈现出一种混乱状况。国务院法制办公室编制的《校车安全条例》(征求意见稿),目标是为了加强校车安全管理,保障乘车幼儿、学生的人身安全,却把学生运输安全的重任寄托在“校车"身上,误导《校车安全技术要求》等标准设置“最高水平”,似乎只要把标准提高到“装甲车一般的结构水平”就可以确保学生运输安全,忽视这是一项社会系统工程的基本事实。

学生运输安全制度的建立涉及校车技术标准、车辆运营与维修、驾驶员选择与管理,以及道路交通法规、政府管理机构、财政补贴政策等许多方面。显然,“校车”不能单独承载学生运输的安全之重。客观地讲,“校车”就是配置一些特殊装置的客车,车身统一喷涂黄色作为一种标识,并配备一些警示和安全装置,以适应学生安全运输的特点。学生运输安全问题涉及学校规划布局、公共交通发展、校车使用对象、校车资金筹措、财政支持范围、以及校车运营模式等方面,因此,要制定出符合国情的校车服务政策,作为学生运输安全管理的专门法规名称应当是《学生运输安全条列》或《校车服务安全条例》,而不该是《校车安全条例》。以学生运输或校车作为这一法规的主体,会导致不同的司法解释,仅从一般的学术上解读,前者更人性化,后者更加官僚化。

校车(School Bus)是北美国家(美国、加拿大等)专门运送学生的客车,联邦和州(省)法律规定校车的设计特征与其它类型的巴士有区别,美国联邦机动车安全标准(FMVSS)要求校车喷漆铭黄色的车身并配备特定的警示和安全装置。美国的校车服务几乎都是免费提供的,只有5%的校区收取少量费用,主要由州政府为校车服务提供资助,2010年的资助金额为6,604,301,317美元、基本建设投资为297,687,174美元。全美拥有472,126辆校车, 2,426,335,855个校车运营商,每天为公立学校的23,398,088名学生和私立学校的1,284,912名学生提供上下学的运输服务,校车的年运营里程为363,171,772英里。

校车制(Busing)是美国当代反种族隔离的一项强制性措施,政府用校车强行把学生运送到学校以实现黑白合校的目的,这项制度源自联邦最高法院的裁决:学校委员会有责任以强迫性措施来实现黑白合校来加速废除黑白分校制度,现在的美国法典已禁止强制性校车制(第20篇(教育)第37章《学生分配与运输》第1652条规定)。

欧盟指令(EC DIRECTIVE)和日本汽车工业协会标准(JASO)中,没有单项或专门的校车法规与标准,但有专门的学生运输服务,其法规与标准就无从借鉴;分析美国学生运输法规与校车安全标准,可为制定中国《校车安全条例》法规和编制《校车安全技术要求》提供一套完善的参照体系。事实上,欧洲公共巴士制造的工程标准要比美国校车高,欧洲巴士每天,通常运营18小时,而美国校车每天只运营大约2小时。众所周知,欧洲是巴士与客车技术的研究中心,其车辆制造方式更完善,运营周期更长和传动系单位更大、也更加耐用。因此,中国标准《客车结构安全要求》(GB 13094-2007)就是非等效地采用《欧盟客车指令》(Directive 2001/85/EC)。

美国法典(23 USC 402)授权各州制定公路安全项目,全国性的《各州公路安全项目指南统一指南》(Uniform Guidelines For State Highway Safety Programs),其中第17章为《学生运输安全》(Pupil Transportation Safety),它为各州提供了学生运输的行政管理、标识与装备、运营(包括人员和车辆方面)、车辆维护及其它方面的基本安全指南框架。

在法规方面,正在制定的《校车安全条例》(草案征求意见稿)类似美国国会通过的《机动车与校车安全修正案》(Motor Vehicle and School Bus Safety Amendments),总统要求把学生运输安全水平提升到最高,该法案授权国家公路交通安全管理局(NHTSA)编制联邦校车安全标准(FMVSS for School Buses),直接推动在紧急出口、车内乘员保护、地板强度、座椅系统、车身和框架的耐撞性、车辆操作系统、挡风玻璃、车窗及燃油系统8个方面,建立或提高了校车安全标准,颁布了5项专门的联邦校车安全标准,引用29项联邦机动车安全标准(包括避免碰撞、耐撞性和碰撞后的标准),有的标准适用小型校车,有的标准适用大型校车,有的标准则适用所有的校车。

美国法典(49 CFR Parts 393 and 396)授权联邦公路管理局(FHWA)编制《联邦汽车客运安全规则》(Federal Motor Carrier Safety Regulations,49 CFR part 391)、编制《商用车驾驶员执照标准》(Commercial Driver's License Standards,49 CFR part 383);美国法典(49 CFR Part 605)授权联邦公共交通管理局(FTA)编制《校车运营》(School Bus Operations);这些联邦规则典章(CFR)为学生运输安全管理提供法律支持,校车服务商、合同校车运营商和校车驾驶员的管理分别适用相关条款的规定。

正在制修订的《专用中小学生校车安全技术条件》等国家标准,主要参照4项专门的联邦校车安全标准(采标号FMVSS 213、220、221、222和225)。美国国家公路交通安全管理局(NHTSA)认为校车应当尽可能地安全,建立了公共巴士和校车都必须满足的“最低安全标准”(Minimum Safety Standards),且未禁止学校使用载客量超过10人的面包车(Van)出售或租赁作为符合安全标准的校车使用,有趣的是中国校车标准中居然出现“校车应为两箱式结构”的规定。

在管理体制方面,美国交通运输部及下属机构国家公路交通安全管理局(NHTSA)、联邦公路管理局(FHWA)和联邦公共交通管理局(FTA)都是学生运输管理的法定机构,它们分别依据相关的联邦规则典章进行行业管理;而国务院法制办编制的《校车安全条例》(草案征求意见稿)中,交通运输部的职责只是依照法律、行政法规和国务院的规定,负责校车安全管理的有关工作。实际上,却没有一个专门的行政机构对校车服务负责;国务院发展改革部门会同国务院财政、教育行政、工业和信息化等部门,按照保障安全、方便学生,明确范围、突出重点,政府主导、社会参与的原则,制定与经济社会发展水平相适应的校车服务总体规划和分阶段实施方案,县级以上地方政府则对本行政区域的校车安全管理工作负总责,统一领导、组织、协调本级政府有关部门履行校车安全管理职责,仍然没有指明对校车服务负责的行政官员。

在校车服务补贴方面,美国各州对校车服务提供的资助形式和金额各不相同。5个州不提供任何资金补贴给校车服务;9个州依据校区的学生运送比例提供一次资助;9个州依据支出项目及资助比例标准提供补贴;19个州按学生运输辆和车辆行驶里程建立的单位成本来分配补贴,其中10个州还依据地理条件调整补贴;8个州依据学生载运量、车辆行驶里程和地理差异等多种因素的公式提供补贴。《校车安全条例》(草案征求意见稿)提出:支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担,具体办法由国务院财政部门制定;支持校车服务的税收优惠办法由国务院财政、税务主管部门制定。这张支票如何兑现还有待观察,1993年中央政府确定要将国内生产总值(GDP)的4%投入到教育事业中,20年过去了仍然没有实现这个基本的目标。

在大众媒体方面,各种利益关系者对制定《校车安全条例》和《校车安全技术要求》标准所表现出来的行为和各种观点都值得尊重,而法规和标准的编制就是一个公共协商过程。让人担忧的是各种政治口号式的观点越来越高调,一些人对推广校车表达出“不缺钱”,似乎就很有“良知”;一些人强调“校车标准安全第一”,似乎应当达到装甲车水平;还有一些人执迷“长鼻子”,似乎这就是唯一的校车型式;他们大多是从道听途说的经验出发,缺乏科学分析和解释数据为基础的态度。

以科学、技术与实践经验的综合成果为基础,校车试验表明,车身结构对乘员保护的程度至关重要。车辆发生碰撞事故时确保乘员安全的措施包括两方面:一是要有合理的车身构造来保证在事故中产生变形后仍能确保乘员的生存空间;二是车辆要配置性能良好的乘员约束装置以减轻二次碰撞的损害。美国联邦机动车安全标准《校车翻覆保护》(FMVSS 220)要求校车进行压顶试验(Roof Compression Test),而联合国欧洲经济委员会(ECE)《关于大客车上部结构强度认证的统一技术规定》(ECE R 66)要求客车进行倾翻试验(Roll-Over Test),中国标准《客车结构安全要求》(GB13094-2007)是参照欧盟指令编制的,要求客车进行侧倾稳定性试验,有趣的是修订中的《校车安全技术要求》仍然采用欧盟指令中的倾翻试验,未采用美国校车的压顶试验。

交通工程的研究表明,车辆技术装备只是引发校车事故的次要因素,主要因素是驾驶员和道路环境。以道路交通死亡人数作为衡量指标,美国国家公路交通安全管理局(NHTSA)实施的死亡分析报告系统(FARS),统计分析各种交通事故的人员死亡情况(30天内),按机动车型式分类统计结果表明:巴士的死亡事故率是最低的(0.5%),其中以城际巴士的死亡率最低为0.11%,校车与公共巴士的死亡率都是0.2%,而乘用车和轻型卡车的死亡率最高,分别为40.4%和39.4%;欧洲道路交通事故数据库(CARE)的统计数据表明:巴士与客车每亿公里的乘客死亡率是0.02人,而私人小汽车每亿英里的乘客死亡率为0.56,欧洲国家普遍利用公共巴士运送学生上下学,少数国家提供特别的校车服务。

中国连续发生的“校车”悲惨事故,人们在情绪之中把未来的学生运输安全都寄托在“校车”身上,我们必须清晰地认识到,“校车”不能单独承载学生运输的安全之重,重的是建立和完善学生运输安全法规体系,并依照法规严格执行,这才是科学的发展观。


2012年1月18日

作者王健,《中国巴士与客车》年鉴主编,重庆交通大学公共交通学者,公共交通国际联会(UITP)会员、中国土木工程学会巴士快速交通技术推广委员会专家组成员,中国城市公共交通学会常务理事、学术委员,中国公路学会客车分会专家委员会成员、《欧洲客车周》与《亚洲客车周》评审团成员。

出版《交通安全心理学》、《交通美学:理论与实践》、《世界客车图解指南》和《巴士快速交通指南》等著作,在国内外发表系列论文,并多次在国际会议和论坛上发表主题演讲。


关于学生安全运输的法理思考

原载搜狐汽车评论

关于校车制造的科学思考

原载搜狐汽车评论


远离长头式校车的危险区

——中国校车法规与标准的缺失分析


(原载腾讯汽车评论)

 
相关链接
《校车安全条例》(征求意见稿)
《校车安全技术条件》(征求意见稿)
《幼儿校车安全技术条件》(征求意见稿)
 
相关法规与国家标准
《校车安全管理条例》(国务院令第617号)
《专用校车安全技术条件》(GB24407-2012)
《专用校车学生坐椅系统及其车辆固定件的强度》(GB24406-2012)
《校车标识》(GB24315-2009)
 
参考文献
美国的校车制造业》原载《中国巴士与客车》2003年版
FMVSS 131 School bus pedestrian safety devices
( 校车行人安全装置)
FMVSS 220 School bus rollover protection
(校车倾翻的防护)
FMVSS 221 School bus body joint strength
( 校车的车身联结强度)
FMVSS 222 School bus passenger seating and crash protection
( 校车乘员座椅和碰撞保护)
USC 301 MOTOR VEHICLE SAFETY (机动车安全法)
CFR 17 Pupil Transportation Safety(学生运输安全)
 
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